به گزارش ابرامباد، ارسال لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر به مجلس شورای اسلامی، پس از سال‌ها بلاتکلیفی، بار دیگر بحث داغی را پیرامون رژیم حقوقی این پهنه آبی در کشور برانگیخته است. موافقان، تصویب این کنوانسیون را گامی اساسی برای تثبیت موقعیت حقوقی خزر، تقویت امنیت کشورهای ساحلی و ممانعت از حضور نظامی قدرت‌های غیرساحلی می‌دانند؛ در نقطه مقابل، منتقدان نسبت به پیامدهای برخی از مواد آن بر حقوق ایران، تعیین حدود بستر و زیربستر، خط مبدأ، پروژه‌های انتقال انرژی و وضعیت امنیتی منطقه، پرسش‌هایی جدی و ابهامات عمیقی مطرح می‌کنند.
در شرایطی که منطقه خزر شاهد تحولات امنیتی گسترده‌ای است و هم‌زمان مناسبات جمهوری آذربایجان، روسیه، ترکیه و کشورهای آسیای مرکزی نیز دچار دگرگونی‌های مهمی شده، این پرسش اهمیت بیشتری پیدا کرده است که تصویب کنوانسیون چه مزایایی برای ایران به همراه خواهد داشت و در مقابل، چه اهرم‌های چانه‌زنی‌ای را ممکن است از دست کشور خارج کند؟
برای واکاوی این موضوع حیاتی، ابرامباد میزبان مناظره‌ای میان «حسینعلی حاجی‌دلیگانی»، نایب رئیس کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شورای اسلامی، و «کوروش احمدی»، کارشناس برجسته مسائل بین‌الملل، بود.
کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر پس از سال‌ها مذاکره، همچنان محل اختلاف‌نظرهای جدی در ایران است. در این مناظره، حاجی‌دلیگانی از وجود ایرادات اساسی و احتمال از دست رفتن اهرم‌های چانه‌زنی ایران سخن گفت، در حالی که احمدی بر ضرورت تعیین تکلیف مسائل خزر و پرهیز از عقب‌ماندگی ایران از روند مذاکرات بین‌المللی تأکید ورزید. این بحث به مهم‌ترین پرسش‌ها درباره حدود آبی، بستر و زیربستر، مذاکرات میان کشورهای ساحلی و پیامدهای احتمالی تصویب یا عدم تصویب کنوانسیون پرداخت.
ابرامباد: آقای حاجی‌دلیگانی، در ابتدای بحث، ارزیابی شما از کنوانسیون دریای خزر چیست؟
حاجی‌دلیگانی: «موضوع بررسی کنوانسیون دریای خزر هیچ جنبه جناحی، سیاسی و سلیقه‌ای ندارد؛ بلکه مسئله‌ای حیاتی در حوزه قلمرویی و سرزمینی است که به منافع کلان ملت بزرگ ایران گره خورده است.»
او توضیح داد: «در تاریخ ۲۱ مرداد ۱۳۹۷، توافقنامه‌ای میان سران پنج کشور ایران، جمهوری آذربایجان، روسیه، ترکمنستان و قزاقستان به امضا رسید و در مرحله بعد قرار شد این توافقنامه به تصویب مجالس این کشورها برسد. این کنوانسیون در کشورهای دیگر به تصویب رسیده و تنها در ایران روند تصویب آن باقی مانده است.»
وی ادامه داد: «در مجلس دهم، این لایحه یک بار مطرح شد، اما به دلیل وجود برخی نواقص و ایرادات، به دولت بازگردانده شد. در ۳۱ تیرماه سال جاری نیز مجدداً موضوع در جلسه هیئت وزیران مطرح و مقرر شد برای طی مراحل تصویب به مجلس ارسال شود. اما پس از بررسی‌های مجدد، به این نتیجه رسیدیم که مجموع آنچه در کنوانسیون آمده، به نفع کشور و ملت ما نخواهد بود. دلایل متعددی برای این عدم منفعت وجود دارد که می‌توان آن‌ها را در حدود ۳۰ محور خلاصه کرد.»
ابرامباد: آقای احمدی، حاجی‌دلیگانی معتقدند این کنوانسیون به نفع کشور نیست. نظر شما درباره این دیدگاه چیست؟
احمدی: «در مجموع، این کنوانسیون به سود ایران است. این موضوع یک مسئله جناحی، سیاسی یا حزبی نیست و نباید هم باشد؛ بلکه یک امر کاملاً ملی است و باید از این زاویه به این سند نگاه کرد.»
او افزود: «از مجموع ۲۴ ماده این کنوانسیون، ۲۰ ماده به موضوعات عمومی و کلی اختصاص دارد که برای هر پنج کشور و به‌ویژه ایران اهمیت دارد. ممکن است در چهار ماده موضوعات مورد مناقشه وجود داشته باشد، اما متأسفانه در بررسی این سند، به موضوعات مورد توافق کمتر توجه شده است.»
احمدی تأکید کرد: «کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر در اصول خود به سود ایران است. عناوین این ۲۰ ماده شامل اصول، موازین و قواعد در حوزه حاکمیت ملی، عدم توسل به زور، تدابیر اعتمادساز، حفاظت از محیط زیست، نظام بوم‌زیستی، حفاظت از منابع زنده آبی، ماهیگیری و قواعد مربوط به آن، مقابله با آلودگی، تردد کشتی‌های تجاری و نظامی، عبور بی‌ضرر از دریای سرزمینی، حقوق و تکالیف کشورها در استفاده از امکانات خزر، ایمنی دریانوردی، تسهیل تحقیقات علمی، قواعد مربوط به پرچم کشتی‌ها، ترانزیت به سایر دریاها، مبارزه با تروریسم و موضوعات دیگر است.»
به گفته وی: «این موارد، موضوعات عام و مشترکی هستند که برای هر پنج کشور مطرح است و در این کنوانسیون مورد توجه قرار گرفته‌اند.»
«چهار ماده از این سند به رژیم حقوقی مربوط می‌شود؛ از جمله تعیین حدود قلمرو آبی دریای خزر و بستر و زیربستر آن. این موارد، اصلی‌ترین موضوعات مورد مناقشه در داخل کشور هستند و عمده اختلاف‌نظرها نیز به همین مسائل بازمی‌گردد.»
«در واقع، این سند یک «کنوانسیون چارچوب» است. در مسائل عمومی، تکلیف کشورها مشخص شده، اما درباره چهار ماده مربوط به رژیم حقوقی، بستر و زیربستر خزر، با یک کنوانسیون چارچوب مواجه هستیم؛ یعنی موازین، هنجارها و قواعد کلی مشخص شده و قرار است کشورها در چارچوب این قواعد، در ادامه درباره بستر و زیربستر دریای خزر به توافق برسند.»
ابرامباد: سهم ۵۰ درصدی و ۲۰ درصدی مطرح شده است. آیا این ارقام صحت دارد؟
حاجی‌دلیگانی: «بحث اصلی، چهار الحاقیه‌ای است که قرار بوده ذیل این کنوانسیون تهیه شود. در آن نشست، به‌صورت شفاهی میان سران پنج کشور توافق شد و قرار شد ظرف مدت شش ماه، چهار الحاقیه یا تفاهم‌نامه تهیه و برای امضا ارائه شود.»
وی افزود: «یکی از این الحاقیه‌ها درباره نحوه عبور و مرور کشتیرانی در دریای مازندران، دیگری درباره نحوه عبور خطوط نفت و گاز، الحاقیه سوم درباره دسترسی به آب‌های بین‌المللی و آب‌های آزاد و چهارمی درباره خط مبدأ بود.»
«در واقع قرار بود کلیاتی که در این کنوانسیون به تصویب رسیده، با اضافه شدن این موارد تکمیل شود تا یک بسته کامل شکل بگیرد؛ اما اکنون حدود هشت سال از آن زمان گذشته و این چهار الحاقیه هنوز تهیه و نهایی نشده است.»
حاجی‌دلیگانی تأکید کرد: «اصل بحث و راهبرد اصلی ما، مسئله سهم ایران است؛ یعنی باید مشخص شود این کنوانسیون سهم ایران را کاهش می‌دهد، تثبیت می‌کند یا افزایش می‌دهد. تصور ما این است که این کنوانسیون سهم ایران را به‌شدت کاهش خواهد داد.»
او ادامه داد: «ادعای ما این است که در قرارداد ۱۹۲۱، سهم ایران به‌صراحت ۵۰ درصد و سهم شوروی سابق نیز ۵۰ درصد بوده است. این قرارداد در ۲۶ فصل تنظیم شده و در متن و بیانیه مرتبط با آن نیز موضوع سهم دو کشور مورد اشاره قرار گرفته است.»
«در آن مقطع، لنین شرایط خاصی داشت و به‌عنوان چهره‌ای برخاسته از جریان کارگری و انقلاب، اعلام کرد روسیه قراردادهای ننگین دوران روسیه تزاری را ملغی می‌کند و از آن پس قرارداد ۱۹۲۱ مبنای روابط دو کشور خواهد بود.»
به گفته وی: «معتقدیم در کنوانسیون ۲۱ مرداد ۱۳۹۷، این سهم به حدود ۳.۵ تا ۵ درصد کاهش پیدا کرده است. اگر سهم ایران به‌طور کامل مشخص و حفظ شود، پس از آن می‌توان درباره موضوعاتی مانند محیط زیست، کشتیرانی، ماهیگیری و پرچم کشتی‌ها مذاکره کرد؛ اما وقتی سهم سرزمینی خود را واگذار کنیم، دیگر درباره این مسائل نمی‌توانیم با دست باز مذاکره کنیم.»
«آنچه محل اشکال ماست، این است که سهمی که به اعتقاد ما میان دو کشور تقسیم شده بود، در این کنوانسیون تحت عنوان رعایت انصاف، میان چهار کشور دیگر نیز تقسیم می‌شود.» او اشاره کرد که در همان زمان نیز دولت وقت ایران که این قرارداد چهار روز پیش از استقرار رضاخان به امضا رسیده بود، در ادامه به‌طور کامل به مفاد آن عمل نکرد. پس از آن، با روی کار آمدن استالین، قرارداد ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی منعقد شد که در برخی موارد با قرارداد قبلی تفاوت داشت. البته هر دو قرارداد در یک راستا بودند، اما به دلیل اینکه ایران در مقاطعی به تعهدات و حقوق خود در قرارداد قبلی عمل نکرده بود، شرایط متفاوتی شکل گرفت.
ابرامباد: یعنی شما معتقدید در این کنوانسیون واگذاری سرزمینی اتفاق افتاده است؟
حاجی‌دلیگانی: دقیقاً همین است. «ما معتقدیم واگذاری سرزمینی اتفاق می‌افتد و به همین دلیل با این کنوانسیون مخالف هستیم.»
او افزود: «موضوع را می‌توان با مسئله بحرین مقایسه کرد؛ یعنی همان‌گونه که بحرین از ایران جدا شد، به اعتقاد ما در این کنوانسیون نیز محدوده‌ای چندین برابر بحرین از ایران جدا و به چهار کشور دیگر واگذار می‌شود.»
«اشکال اساسی ما همین‌جاست. از هر کسی که از این کنوانسیون دفاع می‌کند، یک سؤال مشخص دارم: سهم ایران بر اساس قرارداد ۱۹۲۱ چقدر بوده و بر اساس این کنوانسیون چقدر خواهد بود؟»
وی در پایان گفت: «به اعتقاد ما، ابتدا باید به این سؤال پاسخ داده شود که سهم ایران چه میزان بوده و این کنوانسیون چه تغییری در آن ایجاد می‌کند.»
احمدی: «در مورد عهدنامه ۱۹۲۱ فکر می‌کنم شاید یک سوءتفاهمی پیش آمده باشد. اساس این عهدنامه این بود که روسیه شوروی امتیازات استعماری را که روسیه تزاری از ایران گرفته بود، پس بدهد. عمده ۲۶ فصل این عهدنامه نیز به همین موضوع اختصاص دارد.»
او ادامه داد: «در سه فصل به دریای خزر اشاره شده و مشخصاً در فصل ۱۱ به خزر پرداخته شده است. مهم‌ترین نکته در این فصل این است که مطابق فصل هشتم عهدنامه ترکمنچای، ایران از داشتن بحریه در دریای خزر منع شده بود. در فصل ۱۱، ماده ۸ عهدنامه ترکمنچای لغو می‌شود و ایران مجدداً حق داشتن نیروی دریایی در دریای خزر را پیدا می‌کند.»
احمدی افزود: «امتیاز دوم این است که در عهدنامه ۱۹۲۱ تصریح می‌شود دو کشور به‌طور مساوی حق کشتیرانی در دریای خزر را دارند. در این عهدنامه و همچنین عهدنامه ۱۹۴۰، هیچ‌جا صحبتی از تعیین حدود و تقسیم بستر یا آب‌های فوقانی دریای خزر نشده است. حق کشتیرانی مساوی در عهدنامه ۱۹۴۰ نیز تکرار شده است.»
او خاطرنشان کرد: «در دو فصل دیگر عهدنامه ۱۹۲۱ نیز به دریای خزر اشاره شده که مربوط به ممنوعیت تردد اتباع کشورهای بیگانه و خارجی در این دریا است؛ موضوعی که به دلیل نگرانی‌های امنیتی آن زمان مورد توجه قرار گرفته بود.»
حاجی‌دلیگانی: «در فصل ۱۱ عهدنامه ۱۹۴۰ آمده است: «نظر به اینکه مطابق اصول بیان‌شده در فصل هشتم عهدنامه منعقده در دهم فوریه ۱۸۲۸، یعنی عهدنامه ترکمنچای، مابین ایران و روسیه، از درجه اعتبار ساقط است…» و در ادامه تصریح می‌کند که از زمان امضای این معاهده، دو کشور به‌طور مساوی حق کشتیرانی آزاد در دریای خزر را تحت پرچم‌های خود دارند.»
وی پرسید: «اکنون شوروی تجزیه شده است. یعنی آن کشوری که با ما حق مساوی داشته، به ۱۵ کشور تجزیه شده و در دریای خزر نیز علاوه بر روسیه، سه کشور دیگر به وجود آمده‌اند. در واقع، در حوزه دریای خزر شوروی سابق به چهار کشور تبدیل شده است. بنابراین ما یک کشور در برابر چهار کشور داریم و آن چهار کشور نیز در برابر ایران صاحب حق هستند. این، استنباطی است که ما از شرایط موجود داریم.»
حاجی‌دلیگانی اضافه کرد: «در کنوانسیون جدید، این حق به نوعی میان پنج کشور تقسیم شده است؛ در حالی که پیش از این، طرف مقابل ایران یک کشور بود.»
«آنچه در این کنوانسیون درباره حق کشتیرانی مساوی آمده، می‌تواند به معنای برخورداری از حق پرچم و در نتیجه، از نظر ما، دارای آثار مالکیتی نیز باشد. این موضوع می‌تواند مبنایی برای تقسیم سطح آب، زیرسطح، بستر و زیربستر دریای خزر قرار گیرد.»
احمدی در پاسخ گفت: «منظور از کشتیرانی مساوی این است که کشورهایی که در پهنه آبی قرار دارند، بتوانند کشتی‌های خود را برای انجام فعالیت‌های تجاری بین بنادر دو کشور به حرکت درآورند. اینکه یک کشتی با پرچم یک کشور حرکت کند، به این معنا نیست که آن کشور در محدوده مورد نظر حق حاکمیت پیدا می‌کند.»
او افزود: «امروز کشتی‌هایی با پرچم کشورهایی مانند پاناما به خلیج فارس رفت‌وآمد می‌کنند، اما این موضوع به معنای ایجاد مالکیت یا حق حاکمیت برای پاناما در خلیج فارس نیست.»
«در کنوانسیون دریای خزر نیز دقیقاً همین حق کشتیرانی مساوی وجود دارد؛ یعنی هیچ محدودیتی از لحاظ اصل کشتیرانی میان کشورهای ساحلی ایجاد نشده است. در عهدنامه‌های ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ نیز مطلقاً صحبتی درباره رژیم حقوقی به معنای تملک، تعیین حدود آب‌های فوقانی، بستر و زیربستر دریای خزر وجود ندارد.»
احمدی ادامه داد: «بحث ۵۰ درصد نیز به این معنا نیست که تا نیمه دریا متعلق به ایران باشد و اگر فرد یا کشتی متعلق به ترکمنستان یا جمهوری آذربایجان وارد آن محدوده شود، به معنای تجاوز تلقی شود. چنین برداشتی به معنای آن است که کشورهای دیگر هیچ سهمی از دریای خزر نداشته باشند.»
او تأکید کرد: «تقسیم دریاچه‌ها و دریاها متناسب با مرزها، وضعیت ساحل و طول ساحل کشورها انجام می‌شود. آیا می‌پذیرید خلیج فارس به‌طور مساوی میان هشت کشور تقسیم شود؟ طبیعتاً چنین چیزی قابل پذیرش نیست، زیرا طول ساحل ایران از مجموع طول سواحل برخی کشورهای دیگر بیشتر است و تقسیم مساوی لزوماً معنایی ندارد.»
احمدی افزود: «در دریای خزر نیز نمی‌توانیم بگوییم چون در گذشته ایران یک طرف و شوروی طرف دیگر بوده‌اند، بنابراین سهم ایران ۵۰ درصد بوده است. در آن زمان یک خط فرضی که به «خط حسینقلی ـ آستارا» معروف شده وجود داشت که هیچ‌گاه از سوی ایران به رسمیت شناخته نشد. روس‌ها بعدها، از حدود سال ۱۹۳۵ به بعد، این خط را به‌عنوان محدوده‌ای در نظر گرفتند که کشتی‌های ایرانی حق عبور از آن را نداشتند؛ اما ایران هیچ‌گاه آن را نپذیرفت.»
او خاطرنشان کرد: «حتی در همان زمان نیز شوروی چنین برداشتی از ۵۰ ـ ۵۰ بودن سهم ایران و شوروی نداشت.»
وی در پایان گفت: «مسئله این است که ما باید اختلافات و مسائل موجود را حل کنیم. اگر وارد بحث‌هایی شویم که شاید اساس حقوقی مشخصی نداشته باشند، ممکن است در یک بن‌بست قرار بگیریم. متأسفانه بخشی از مسائل ما به دلیل سوءتفاهم‌هایی که وجود داشته، همچنان لاینحل باقی مانده است.»
ابرامباد: یکی از ابهاماتی که درباره این کنوانسیون وجود دارد، این است که چرا باید سند مادر پیش از مشخص شدن مرزهای بستر و زیربستر دریای خزر به تصویب برسد؟
حاجی‌دلیگانی: «پیش از پاسخ به این سؤال باید بگویم که حل‌وفصل مسائل بسیار خوب است، اما اینکه این مسائل به چه شکلی حل شوند، اهمیت دارد. ممکن است در آن زمان محمدرضا شاه نیز تصور می‌کرد با واگذاری بحرین به انگلیسی‌ها مسئله حل می‌شود، اما این موضوع نه‌تنها حل نشد، بلکه بحرین بعدها به پایگاهی برای حضور آمریکا در منطقه تبدیل شد.»
او ادامه داد: «اینکه در کنوانسیون، کشتیرانی مساوی پذیرفته شده، از نظر ما یک امتیاز برای ایران است. در فصل ۱۲ نیز آمده است که آنچه در فصل‌های نهم و دهم و همچنین سایر امتیازاتی که دولت تزاری برای خود گرفته، از درجه اعتبار ساقط است.»
حاجی‌دلیگانی پرسید: «حال سؤال این است که وقتی در کنوانسیون جدید هیچ اشاره‌ای به معتبر بودن عهدنامه ۱۹۲۱ نشده است، چه تضمینی وجود دارد که حقوقی که پیش‌تر برای ایران در نظر گرفته شده، همچنان محفوظ بماند؟ اگر آنچه در گذشته به نفع ایران بوده و امتیازات ناحق دولت تزاری را لغو کرده، در سند جدید مورد تصریح قرار نگیرد، چه پاسخی برای این مسئله داریم؟»
«اگر نام عهدنامه ۱۹۲۱ در این کنوانسیون آمده بود، شاید این‌قدر نسبت به آن ایراد نداشتیم.»
او با تأکید گفت: «آیا عهدنامه ۱۹۲۱ به نفع ایران بوده است؟ قطعاً بله. اگر این عهدنامه در کنوانسیون جدید مورد استناد و تصریح قرار می‌گرفت، ما بهتر می‌توانستیم از حقوق ملت ایران دفاع کنیم.»
احمدی: «در قرارداد ۱۹۲۱، دو فصل ۵ و ۶ را فسخ کردیم. این دو فصل به شوروی اجازه می‌داد در صورتی که احساس خطر می‌کرد، به دلیل حضور بیگانگان وارد قلمرو ایران شود. ما این دو بند را فسخ کردیم. اگر بخواهیم این عهدنامه را در کنوانسیون جدید بیاوریم، به نوعی اعتبار آن عهدنامه را تأیید کرده‌ایم. نمی‌دانم آیا تیم حقوقی ما این ملاحظه را در نظر گرفته است یا خیر.»
وی افزود: «این ماده از قرارداد ۱۹۲۱ که کاملاً در آن زمان به نفع ایران بود، ناظر به امتیازات نابه‌حق و استعماری بود که دولت تزاری در داخل ایران به دست آورده بود. فارغ از این مباحث، آورده مهمی که در ارتباط با دریای خزر در این سند وجود داشته باشد و برای ما آن‌قدر اهمیت داشته باشد که حتماً لازم باشد در کنوانسیون جدید ذکر شود، وجود نداشت.»
احمدی تأکید کرد: «این سند در موارد مربوط به تعیین حدود، موضوع را به مذاکرات بعدی موکول کرده است. از سال ۱۹۹۸ کشورهای ساحلی روند تقسیم‌بندی را آغاز کردند و نخستین تقسیم‌بندی میان روسیه و قزاقستان انجام شد.»
او ادامه داد: «هیأت نمایندگی ما اعلام کرد که ابتدا باید تکلیف خط مبدأ مشخص شود و سپس به سمت تعیین حدود بستر و زیربستر برویم. آنچه در متن کنوانسیون آمده، کاملاً به سود ما تنظیم شده است. در ماده یک، که مربوط به تعاریف است، تصریح شده که روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم باید در موافقت‌نامه‌ای جداگانه میان همه طرف‌ها تعیین شود.»
وی خاطرنشان کرد: «موضوع مهم این است که خط مبدأ مستقیم چگونه ترسیم شود؛ زیرا پشت خط مبدأ مستقیم، آب‌های داخلی قرار دارد و پس از آن، آب‌های پهنه دریای سرزمینی تحت حاکمیت کشور ساحلی قرار می‌گیرد. بعد از آن نیز منطقه اختصاصی ماهیگیری و در ادامه، پهنه مشترک قرار دارد.»
«در ادامه، درباره روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم آمده است که چنانچه شکل ساحل یک کشور ساحلی، آن کشور را در تعیین آب‌های داخلی خود آشکارا در وضعیت نام»
